Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 01.08.2014 N А25-591/2014
АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕССКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 августа 2014 г. № А25-591/2014
Резолютивная часть решения объявлена 25.07.2014.
Полный текст решения изготовлен 01.08.2014.
Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики в составе председательствующего К.Х. Салпагарова, судей С.В. Гришина, Д.Г. Шишканова при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Д.Б. Кочкаровой, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Карачаево-Черкесской Республики об оспаривании Постановления мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 № 1364, при участии:
от заявителя - Д., по доверенности,
от заинтересованного лица - К., по доверенности,
от Думы муниципального образования г. Черкесска - М., по доверенности,
от Главного управления КЧР по тарифам и ценам - Б., по доверенности,
установил:
прокурор Карачаево-Черкесской Республики (далее - заявитель, прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании не действующим постановления мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - заинтересованное лицо, мэрия) от 01.07.2013 № 1364 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска".
В качестве обоснования заявленных требований прокурор указал, что орган местного самоуправления уполномочен утверждать нормативы накопления только для населения. Устанавливая нормативы накопления для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, мэрия не приняла во внимание требования Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Кроме того, по мнению прокурора, при принятии оспариваемого постановления мэрией не соблюдены положения Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Главное управление Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам и Дума муниципального образования города Черкесска.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в заявлении, просил суд признать не действующим оспариваемый нормативный акт.
Представитель мэрии возражал против заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, считая оспариваемое постановление законным и обоснованным; указывая, что оно принято в пределах полномочий органа местного самоуправления; просил отказать в удовлетворении требований.
Главное управление Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам и Дума муниципального образования города Черкесска поддержали позицию мэрии, также не согласились заявлением, в удовлетворении требований просили отказать.
Из материалов дела следует, что постановлением мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 № 1364 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска" утверждены нормы накопления твердых бытовых отходов как для жилого фонда (населения) - благоустроенного и неблагоустроенного многоэтажного жилого фонда, общежитий города, частного сектора, так и для нежилого фонда - предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания, лечебных и детских дошкольных учреждений, учебных заведений, предприятий культурно-массового назначения, учреждений и организаций всех форм собственности.
Данное постановление было опубликовано в газете "Экспресс-почта" и размещено на официальном портале мэрии муниципального образования города Черкесска http://www.cherkessk09.ru.
Считая указанное постановление противоречащим нормам действующего законодательства, прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Суд, изучив содержащиеся в заявлении доводы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства в их совокупности, приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований. При этом суд исходит из следующего.
Частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При этом под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Оспариваемое постановление мэрии муниципального образования города Черкесска является нормативным правовым актом, так как устанавливает нормы накопления твердых бытовых отходов применительно ко всем гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям муниципального образования. Таким образом, данный акт рассчитан на неоднократное применение и должен действовать независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, то есть обладает всеми указанными признаками нормативного правового акта.
Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу статьи 78 названного Закона решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Согласно статье 1 Закона об отходах производства и потребления норматив образования отходов представляет собой установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.
Из приложения к оспариваемому постановлению видно, что мэрией установлены объемы образующихся твердых бытовых отходов на единицу измерения (один квадратный метр для предприятий торговли, один сотрудник для учреждений, одно койко-место для больницы и другие показатели). Следовательно, указанные нормы подпадают под понятие нормативов образования отходов, данное в Законе об отходах.
Пунктами 3, 4 статьи 18 Закона об отходах производства и потребления установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.
Согласно статье 5 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
В соответствии со статьей 6 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится, в том числе установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требованиям и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.
Таким образом, установление нормативов в сфере охраны окружающей среды, к которым согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды относятся нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие, отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, установлены статьей 7 Закона об охране окружающей среды. Согласно пункту 3 статьи 7 названного Закона к вопросам местного значения городского округа относятся организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Кроме того, полномочия органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами определены пунктом 3 статьи 8 Закона об отходах производства и потребления, в соответствии с которым к ним отнесена организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Пунктом 24 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установлено, что к вопросам местного значения городского округа отнесена организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Таким образом, из положений названных норм следует, что полномочия органов местного самоуправления поселений по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей среды в границах поселения и организации сбора утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов и крупногабаритных отходов, в том числе, от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления поселения не обладают.
Следовательно, оспариваемое постановление в части, установившей нормы накопления твердых бытовых отходов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей муниципального образования города Черкесска, противоречит нормативным правовым актам, регулирующим данные правоотношения и имеющим большую юридическую силу; затрагивает права и законные интересы предпринимателей и организаций, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг, в процессе которой образуются отходы, так как устанавливает единые нормы накопления твердых бытовых отходов для всех субъектов без учета особенностей осуществления деятельности и объемов произведенной продукции.
Указанные особенности в объемах образующихся отходов должны быть учтены в разрабатываемых предприятиями, учреждениями и организациями проектах нормативах образования отходов, а не устанавливаться нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах суд отклоняет доводы мэрии о том, что прокурор в своем заявлении отождествляет "нормы накопления отходов" с "нормативами образования отходов".
Действительно, статьей 33 Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" статья 1 Закона об отходах производства и потребления дополнена абзацем о накоплении отходов, согласно которому "накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования", тогда как "норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции".
Между тем, проанализировав оспариваемое постановление, суд приходит к выводу, что утвержденные "Нормы накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска" подпадают под понятие нормативов образования отходов, указанных в Законе об отходах производства и потребления.
В соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 № 703, норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции, т.е. представляет собой удельный показатель образования отходов на расчетную единицу, за которую в зависимости от источника образования отходов могут быть приняты: единица произведенной продукции, единица используемого сырья - для отходов производства; единица расстояния (например, километр) - для отходов обслуживания транспортных средств; единица площади - для отходов при уборке территории; человек - для отходов жилищ; место в гостинице, столовой и пр.
Утвержденные мэрией нормы накопления бытовых отходов рассчитываются:
- в магазинах, аптеках, закусочных, мастерских, складах - на единицу площади,
- в гостиницах, санаториях, больницах, школах - на место (койку),
- в общежитиях, частном секторе - на человека.
При таких обстоятельствах суд считает, что "Нормы накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска", утвержденные постановлением мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 № 1364 фактически являются нормативами образования отходов.
Подобный правовой подход закреплен в определении Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.11.2010 по делу А51-3274/2010, в постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 05.06.2013 по делу А68-10458/2012, в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.05.2014 по делу А60-50746/2013.
Прокурором не оспариваются полномочия органа местного самоуправления по установлению нормативов накопления бытовых отходов для населения.
Согласно части 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В этой связи суд считает необходимым отметить, что статьей 8 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду и благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.
Согласно пункту 1 статьи 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Пунктом 6.2 "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 № 4690-88, предусмотрено, что органом местного самоуправления (исполком городских (районных) Советов народных депутатов) утверждаются, в том числе нормы накопления бытовых отходов на одного человека в год.
Основанием для установления норм накопления бытовых отходов для населения являются требования пункта 6.2 СанПиН 42-128-4690-88, пунктов 3.2.3 и 3.2.4 Инструкции по организации и технологии механизированной уборки населенных мест, утвержденной Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 12.07.1978, пунктов 4.7 и 4.8 ГОСТа 51617-2000 "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия", постановление Госстроя Российской Федерации от 21.08.2003 № 152 "Об утверждении "Методических рекомендаций о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации".
Названное постановление Госстроя Российской Федерации предполагает разработку генеральных схем очистки территорий населенных пунктов, раздел "Твердые бытовые отходы" которых должен содержать данные по нормам накопления, предложения по системам и методам сбора и удаления, расчетным объемам работ, определению необходимого количества мусоровозного транспорта и инвентаря, обезвреживанию твердых бытовых отходов. В основу расчета объема накопления твердых бытовых отходов должны приниматься нормы накопления по жилому фонду и отдельно стоящим объектам общественного назначения, торговым, культурно-бытовым и коммунальным учреждениям, утвержденные органами местного самоуправления. Поэтому установленные в оспариваемом постановлении нормы накопления твердых бытовых отходов применяются для оценки объема образующихся отходов в целях организации сбора и вывоза твердых бытовых отходов и поддержания благоприятной обстановки на территории муниципального образования город Черкесск и не являются теми нормативами образования отходов и потребления, установление которых предусмотрено в Законе об отходах производства и потребления.
Таким образом, орган местного самоуправления вправе устанавливать нормы накопления бытовых отходов на одного человека в установленный период времени, что соответствует требованиям действующего законодательства.
Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29.08.2012 по делу А60-17095/2012, в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.01.2013 по делу А05-11620/2012.
Также в своем заявлении прокурор ссылается на то, что в оспариваемом постановлении не указан временной период, на который устанавливаются нормы накопления отходов. По мнению прокурора, неопределенность данной правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и к возможности ее произвольного применения.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Подпунктом "а" пункта 3 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 установлено, что широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - является одним из коррупциогенных факторов, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Как следует из текста оспариваемого постановления, реализуя права, предусмотренные пунктом 3 статьи 7 Закона об охране окружающей среды, пунктом 3 статьи 8 Закона об отходах производства и потребления, пунктом 24 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в рамках организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов мэрия муниципального образования город Черкесск устанавливает нормы накопления бытовых отходов. При этом период времени, за который установлена норма накопления бытовых отходов, в постановлении не указан, что не исключает произвольного подхода при взимании платы за сбор, вывоз, утилизацию, переработку и захоронение бытовых отходов.
Поскольку неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), суд полагает подлежащим удовлетворению заявление прокурора о признании не действующим постановления мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 № 1364.
При таких обстоятельствах суд отклоняет доводы мэрии о том, что срок, на который рассчитываются нормы накопления, установлен законом (пункт 6.2 СанПиН 42-128-4690-88) и составляет один год, поскольку в тексте оспариваемого постановления не содержится ссылки на СанПиН 42-128-4690-88.
Кроме того, оспариваемое постановление подлежало применению при расчетах с населением. Рядовые граждане, не имея специального образования, становятся легко уязвимыми и беззащитными при вступлении в правоотношения, регламентированные нормативными актами с неясными формулировками. При изучении оспариваемого постановления рядовой гражданин не способен самостоятельно определить временной период, за который будет взыматься плата (год, квартал или месяц).
Со своей стороны мэрия не предприняла достаточных мер для того, чтобы в полной мере разъяснить населению содержание оспариваемого постановления.
Указанный поход согласуется с правовой позицией, изложенной Верховным судом Российской Федерации в определении от 04.04.2012 № 42-АПГ12-1, в определении от 26.03.2014 № 58-АПГ14-3.
Иные доводы заинтересованного лица, изложенные в отзыве на заявление, суд находит несостоятельными, противоречащими вышеуказанным нормам действующего законодательства и основанными на неверном толковании вышеизложенных норм.
С учетом вышеизложенного, заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики подлежит удовлетворению.
Расходы по государственной пошлине взысканию не подлежат, поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины на основании части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 29, 167 - 170, 176, 191 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
1. Заявление Прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.
2. Признать не действующим Постановление мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 № 1364 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска", как не соответствующее Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу, путем подачи жалобы через Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.
Председательствующий
К.Х.САЛПАГАРОВ
Судьи
С.В.ГРИШИН
Д.Г.ШИШКАНОВ
------------------------------------------------------------------